Il processo di certificazione sul contratto decentrato integrativo da parte dell’organo di revisione, alla luce della sentenza della Corte di Cassazione Sez. Lavoro n. 5679 del 21 febbraio 2022. L’articolo del prof. Maurizio Ferri

AOR Avvocati > Approfondimenti  > Il processo di certificazione sul contratto decentrato integrativo da parte dell’organo di revisione, alla luce della sentenza della Corte di Cassazione Sez. Lavoro n. 5679 del 21 febbraio 2022. L’articolo del prof. Maurizio Ferri

Il processo di certificazione sul contratto decentrato integrativo da parte dell’organo di revisione, alla luce della sentenza della Corte di Cassazione Sez. Lavoro n. 5679 del 21 febbraio 2022. L’articolo del prof. Maurizio Ferri

Tra le attività di vigilanza e controllo che i revisori dei conti degli enti locali (rectius: l’organo di revisione economico finanziario) devono svolgere per garantire il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, il corretto utilizzo delle risorse e, più in generale, il contenimento della spesa pubblica ai fini di una sana gestione finanziaria degli enti, vi è quella relativa al rilascio della certificazione di conformità dei costi derivanti dall’adozione del contratto integrativo ai vincoli di legge in generale e di bilancio in particolare, specialmente in relazione ai trattamenti accessori.

Il processo organizzativo, amministrativo e contabile (finanziario) per il rilascio della certificazione da parte dell’organo di revisione, finalizzato alla stipulazione del contratto decentrato integrativo, si articola nelle seguenti macro fasi:

  1. nomina di delegazione di parte pubblica e direttiva dell’organo politico (1);
  2. convocazione per l’avvio del negoziato e svolgimento della trattative;
  3. firma dell’ipotesi di contratto decentrato integrativo, corredato da una relazione tecnico- finanziaria e una illustrativa, da trasmettere all’organo di revisione;
  4. verifica da parte dell’organo di revisione per il rilascio della certificazione sulla compatibilità dei costi della contrattazione collettiva integrativa con i vincoli di bilancio e quelli derivanti dall’applicazione delle norme di legge;

5. sottoscrizione definitiva del contratto decentrato integrativo e relativi adempimenti, tra cui la pubblicazione sul sito “Amministrazione Trasparente” nella sezione “Personale/ Contrattazione integrativa”.

MAPPATURA DEL PROCESSO PER IL RILASCIO DELLA CERTIFICAZIONE DA PARTE DELL’ ORGANO DI REVISIONE

La sezione regionale di controllo della Lombardia, con parere /386/2019/PAR (2), sostiene che la corretta gestione delle risorse destinate alla contrattazione decentrata passa attraverso tre fasi obbligatorie e sequenziali.

La prima fase consiste nell’individuazione in bilancio delle risorse. A tale proposito, si evidenzia che a finanziare il fondo contribuiscono le risorse stabili, così definite in quanto risorse aventi carattere di certezza e stabilità (le principali risorse stabili sono gli incrementi fissati dai CCNL), e le risorse variabili che, a differenza delle prime, hanno valenza annuale (tali risorse sono finanziate annualmente dall’ente, in base alle proprie capacità di bilancio).

La seconda fase consiste nell’adozione dell’atto di costituzione del fondo, al fine di costituire il vincolo contabile alle risorse e svolgere una funzione ricognitiva, diretta a quantificare l’ammontare delle risorse. Tale atto, di competenza del dirigente, deve assumere carattere formale ed essere sottoposto a certificazione da parte dell’organo di revisione.

La terza fase, infine, consiste nella sottoscrizione del contratto decentrato annuale che, secondo i nuovi principi della competenza finanziaria potenziata, costituisce titolo idoneo al perfezionamento dell’obbligazione. Infatti, dalla sottoscrizione del contratto integrativa sorgono le obbligazioni relative al trattamento accessorio e premiante (registrazione), imputate contabilmente agli esercizi del bilancio di previsione in cui le suddette obbligazioni scadono o divengono esigibili

Nel momento in cui il processo è completo, l’ente può impegnare il fondo e pagare secondo il principio della competenza potenziata (esigibilità).

Inoltre, ai sensi dell’art. 8, co. 6, del CCNL relativo al personale del comparto funzioni locali «Il controllo sulla compatibilità dei costi della contrattazione collettiva integrativa con i vincoli di bilancio e la relativa certificazione degli oneri sono effettuati dall’organo di controllo competente ai sensi dell’art. 40-bis, co. 1, del d.lgs. n. 165/2001». (3)

Ne consegue che le pubbliche amministrazioni non possono sottoscrivere in sede decentrata contratti collettivi integrativi in contrasto con i vincoli e i limiti risultanti dai contratti collettivi nazionali o che disciplinano materie non espressamente delegate a tale livello negoziale ovvero che comportano oneri non previsti negli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione. (4)

Entro dieci giorni dalla sottoscrizione, l’ipotesi di accordo, corredata dalla relazione tecnico-finanziaria e da quella illustrativa (predisposte ai sensi dell’art. 40, co. 3-sexies, del d.lgs. n. 165/2001) è trasmessa al soggetto preposto al controllo della contrattazione integrativa (organo di revisione o revisore unico o altro organo previsto dall’ordinamento dell’ente, collegio sindacale negli enti del servizio sanitario). (5)

Tale controllo è finalizzato non solo alla verifica della compatibilità degli oneri delle clausole del contratto di secondo livello con i vincoli posti dal contratto nazionale e dal bilancio dell’ente, ma anche del rispetto delle disposizioni inderogabili di norme di legge che incidono sulla misura e sulla corresponsione dei trattamenti accessori.

La verifica di competenza dell’organo di revisione riguarda i seguenti aspetti:

  1. il rispetto dei vincoli normativi in materia di destinazione di risorse al trattamento accessorio;
  2. la corretta applicazione degli istituti previsti dalla contrattazione collettiva nazionale;
  3. la compatibilità dei costi della contrattazione decentrata con gli stanziamenti del bilancio di previsione;
  4. la conformità delle risorse riportate nel fondo per il trattamento accessorio (distintamente per la dirigenza e per il comparto) con le disposizioni che ne disciplinano la costituzione;
  5. la sussistenza delle condizioni che legittimano la previsione di risorse aggiuntive, ossia il rispetto del pareggio di bilancio e l’adempimento degli obblighi richiamati dall’art. 40-bis, co. 7, del d.lgs. n. 165/2001.Dalla lettera dell’art. 40-bis, co. 1, del d.lgs. n. 165/2001, sembra potersi desumere che tale forma di controllo attiene al rispetto da parte del contratto integrativo di tutti i vincoli comunque derivanti da norme di legge, e non solo di quelli relativi alla misura e le modalità di corresponsione del trattamento economico accessorio: infatti, per queste ultime, il legislatore prevede solo un particolare riferimento, confermando quindi

l’estensione del controllo anche al rispetto di tutte le altre norme di legge concernenti la contrattazione.

Pertanto, appare opportuno che la richiesta di parere (certificazione) per il corretto e formale svolgimento del procedimento sia trasmessa all’organo di revisione e, qualora non pervengano rilievi entro quindi giorni, sarà possibile sottoscrivere il contratto. (6)

Quindi, l’organo di direzione politica «… potrebbe certamente autorizzare la sottoscrizione del contratto integrativo anche in mancanza della necessaria certificazione dell’organo di controllo, ma solo se, assumendosi la relativa responsabilità (7), sia effettivamente in grado di dimostrare e certificare il rispetto dei vincoli di competenza o di carattere economico-finanziario stabiliti dalla legge …». (8)

L’importanza dell’acquisizione preventiva (e non successiva) della certificazione dell’organo di revisione costituisce elemento indubitabile, tant’è che, ad esempio, è stata affermata la natura di «… elemento costitutivo [della] certificazione dei revisori relativa sia alla corretta costituzione del fondo, in relazione alle risorse stanziate in bilancio e all’osservanza dei vincoli normativi di finanza pubblica e contrattuali, sia della conseguente proposta, alle parti sindacali, della bozza di ripartizione …» (9).

In questa cornice ben definita dalla sezione Puglia richiamata in nota, è intervenuta
la Corte di Cassazione Sez. Lavoro, con sentenza n. 5679 del 21 febbraio 2022, invalidando il contratto integrativo decentrato non sottoposto alla verifica del collegio dei revisori dei conti.

Dunque, secondo la Corte la compatibilità rispetto agli strumenti di programmazione finanziari e di spesa è indispensabile per la stipula della contrattazione decentrata (d.lgs. n. 165/2001, art. 40, co. 3) e il controllo, per quanto interessa in questa sede, compete all’organo di revisione (d.lgs. n. 165/2001, art. 48, co. 6) e deve essere preventivo (art. 5, co. 3, CCNL).

Tale impostazione normativa, riportando la compatibilità finanziaria ad un requisito di legittimazione della P.A. rispetto alla sottoscrizione del contratto integrativo, impedisce di ritenere la mancanza di verifica un mero vizio endoprocedimentale e comporta, ai sensi dell’art. 40, co. 3, l’invalidità per contrasto con le regole procedurali stabilite dal CCNL, in una lettura congiunta delle disposizioni appena richiamate.

Infatti, tale delibera, se fondata su un accordo integrativo invalido, sarebbe a propria volta illegittima e dovrebbe essere disapplicata. È altresì nota l’impossibilità per la P.A. di riconoscere trattamenti ai propri dipendenti, se non sulla base di (valide) previsioni della contrattazione collettiva (tra molte, Cass. 4 maggio 2021, n. 11645 e Cass. 15 giugno 2018, n. 15902).

Per queste ragioni, è possibile concludere che l’attività di certificazione del contratto integrativo decentrato svolta dall’organo di revisione risponde ad un’esigenza di certezza giuridica, a garanzia della fede pubblica.

  1. I soggetti che compongono la delegazione datoriale devono porre una particolare attenzione al rispetto dei vincoli sulla contrattazione integrativa (in ordine alle materie negoziabili e ai connessi profili finanziari), sia nelle fasi antecedenti la trattativa (ad esempio, costituzione del fondo) sia e soprattutto nel corso della stessa, nel confronto con i soggetti sindacali. Su di essi incombe, infatti, una specifica responsabilità amministrativa, per eventuali danni arrecati all’ente a seguito della sottoscrizione e dell’applicazione di contratti non conformi ai vincoli di legge o a quelli derivanti dalle previsioni della contrattazione collettiva nazionale (cosiddetto “danno da contrattazione integrativa”). “ La procedura della contrattazione decentrata integrativa” ARAN 2013
  2. vd. deliberazione Sezione regionale di controllo per il Veneto, n.263/2016/PAR; deliberazione Sezione regionale di controllo per il Friuli-Venezia Giulia n. 29/2018/PAR; deliberazione Sezione regionale di controllo per la Puglia n. 164/2018/PAR; Sezione regionale di controllo per il Molise n. 15/2018/PAR
  3. Secondo l’art. 40-bis del D.lgs. n. 165/2001 il controllo sulla compatibilità dei costi della contrattazione collettiva integrativa con i vincoli di bilancio e quelli derivanti dall’applicazione delle norme di legge, con particolare riferimento alle disposizioni inderogabili che incidono sulla misura e sulla corresponsione dei trattamenti accessori è effettuato, negli enti locali, dall’Organo di revisione.
  4. I Principi di Vigilanza e Controllo dell’ Organo di revisione degli Enti Locali, FNC e CNDCEC, 2019.
  5. L’art. 40, comma 3-sexies, del D. Lgs. n. 165/2001 ha disposto che le pubbliche amministrazioni redigano la relazione illustrativa e la relazione tecnico-finanziaria ai contratti integrativi sulla base di schemi appositamente predisposti d’intesa tra il MEF e il Dipartimento della Funzione Pubblica. Tale previsione legislativa ha trovato attuazione con la circolare del 19 luglio 2012 del Ministero dell’Economia e delle Finanze.
  1. L’ARAN con parere RAL_1543 del 28.10.2013 reso in vigenza di precedente C.C.N.L., tuttavia riproduttivo della medesima norma contenuta nell’articolo 8, comma 6, ut supra ricordato «trascorsi quindici giorni dal momento del ricevimento del testo dell’ipotesi di accordo da parte del soggetto preposto al controllo, senza rilievi di quest’ultimo, previa autonoma verifica dei contenuti dell’ipotesi di accordo con particolare riferimento al profilo della rispondenza degli stessi alle direttive a suo tempo impartite, l’organo di direzione politica autorizza il presidente della delegazione trattante di parte pubblica alla sottoscrizione definitiva del contratto decentrato integrativo.
  2. Per quanto attiene ai profili sanzionatori, si deve poi ricordare che, ai sensi dell’articolo 40, comma 3-quinquies, del d.lgs. n. 165/2001 «Nei casi di violazione dei vincoli e dei limiti di competenza imposti dalla contrattazione nazionale o dalle norme di legge, le clausole sono nulle, non possono essere applicate e sono sostituite ai sensi degli articoli 1339 e 1419, secondo comma, del codice civile. In caso di superamento di vincoli finanziari accertato da parte delle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, del Dipartimento della funzione pubblica o del Ministero dell’economia e delle finanze è fatto altresì obbligo di recupero nell’ambito della sessione negoziale successiva, con quote annuali e per un numero massimo di annualità corrispondente a quelle in cui si è verificato il superamento di tali vincoli.
  3. Sezione Regionale di Controllo della Puglia 85/2020/PAR: Nel caso, quindi, di mancanza di certificazione da parte dell’organo di revisione o addirittura di diniego di certificazione (i.e. certificazione negativa), appare assolutamente non condivisibile l’ipotesi di «autotutela conservativa mediante convalida» non foss’altro per il fatto che l’atto ipoteticamente oggetto di convalida (la certificazione del collegio dei revisori) non è esistente (o, peggio, ha contenuto negativo, di diniego di certificazione) e pertanto la convalida appare oggettivamente impossibile (dato che non può convalidarsi un atto che non è mai venuto ad esistenza) o comunque in contrasto con un altro atto (il diniego di certificazione).
  4. Anche volendo ritenere possibile che ex post, nonostante il decorso dei termini previsti, l’organo di revisione possa pronunciarsi sulla relazione tecnico-finanziaria e sulla relazione illustrativa circa il contratto integrativo già sottoscritto ed applicato, tale ipotesi appare comunque in contrasto con la ratio della normativa in esame; infatti, la preventiva certificazione «sulla compatibilità dei costi della contrattazione collettiva integrativa con i vincoli di bilancio e quelli derivanti dall’applicazione delle norme di legge, con particolare riferimento alle disposizioni inderogabili che incidono sulla misura e sulla corresponsione dei trattamenti accessori» ha l’obiettivo di evitare una ingiustificata espansione a livello locale delle spese per il personale ed il consentire agli enti locali di addivenire alla

sottoscrizione ed applicazione di accordi controllati ex post non farebbe che frustrare, ad esempio ed in primis, le esigenze di rispetto dell’equilibrio di bilancio e dell’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordiamento dell’Unione europea di cui all’articolo 119 della Costituzione. (Sezione Regionale di Controllo della Puglia 85/2020/PAR)

La circolare della Ragioneria Generale dello Stato n. 25 del 19 luglio 2012 chiaramente afferma che «Va in ogni caso nuovamente e fortemente ribadito che in caso di rilievo dell’organo di controllo interno o di certificazione non positiva di cui all’art. 40-bis, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001, il contratto non può avere seguito se non adeguato»).